ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО СУДА СНГ
по делам о толковании межгосударственных соглашений
о гарантиях социально-экономических прав
различных категорий граждан государств-участников СНГ*
Значительное количество дел указанной категории в практике Экономического Суда СНГ обусловлено рядом причин.
С переходом государств-участников Содружества Независимых Государств, ранее входивших в состав СССР, к рыночной модели построения экономики система социальных гарантий и прав граждан на национальном уровне претерпела существенные изменения. Уровень защиты социально-экономических прав населения в государствах Содружества различается и зависит от социальной политики и экономических возможностей государства.
Многие граждане некогда единого государства в силу различных обстоятельств (семейные обстоятельства, возможность трудоустройства по специальности, вооруженные конфликты, стремление не терять связь с национальной культурной средой и т. п.) вынуждены менять государство своего постоянного места жительства в пределах СНГ.
В связи с этим возникла необходимость выработки в рамках Содружества единых стандартов в сфере социально-экономических прав граждан. В первую очередь, это касается прав, основания возникновения которых относятся к периоду существования единого государства —
Союза ССР (льготы и гарантии для инвалидов и участников Великой Отечественной войны; права, возникновение которых обусловлено службой в Вооруженных Силах СССР; право на пенсию, если трудовой стаж приобретен полностью или частично на территории бывших союзных республик и т. д.).
По делам о толковании межгосударственных соглашений о гарантиях социально-экономических прав различных категорий граждан государств-участников СНГ Экономический Суд давал разъяснения норм следующих международных договоров и актов Содружества:
Соглашения между государствами-участниками Содружества Независимых Государств о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей от 14 февраля 1992 года (далее — Соглашение от 14 февраля 1992 года);
Соглашения о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств-участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 года
(далее — Соглашение от 15 мая 1992 года);
Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 года (далее — Соглашение от 24 сентября 1993 года);
Соглашения о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, от 12 марта 1993 года (далее — Соглашение от 12 марта 1993 года);
Соглашения о взаимном признании льгот и гарантий для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, участников боевых действий на территории других государств, семей погибших военнослужащих от 15 апреля 1994 года (далее — Соглашение от 15 апреля 1994 года);
Соглашения о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, от 9 сентября 1994 года (далее — Соглашение от 9 сентября 1994 года);
Соглашения об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 28 марта 1997 года (далее — Соглашение от 28 марта 1997 года);
Решения Совета глав государств Содружества Независимых Государств о совершенствовании и реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 года (далее — Решение Совета глав государств СНГ от 2 апреля 1999 года).
Как правило, названные соглашения носят рамочный характер и содержат в основном отсылочные нормы. В ряде случаев нормы указанных соглашений сформулированы недостаточно четко, что и порождает необходимость их толкования.
Кроме того, в новых экономических условиях снизилась актуальность некоторых сформулированных непосредственно после распада Союза ССР положений соглашений в сфере социальных прав граждан, поэтому государствами-участниками Содружества проводится работа по внесению изменений и дополнений в соответствующие международные договоры.
Например, с учетом монетизации льгот в государствах-участниках СНГ некоторые льготы для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, предусмотренные Соглашением от 12 марта 1993 года и Соглашением от 15 апреля 1994 года, были заменены денежной компенсацией. Затруднения в применении на практике указанных соглашений возникают в связи с различными подходами к регулированию одних и тех же отношений в международных договорах, с одной стороны, и в национальном законодательстве, с другой.
Целью настоящего Обзора является системное изложение выводов Экономического Суда СНГ, имеющихся в судебных актах по делам о толковании соглашений о гарантиях социально-экономических прав различных категорий граждан государств-участников СНГ, а также определение роли Экономического Суда в обеспечении единообразного применения этих соглашений.
На достижение указанной цели направлены задачи по выявлению «проблемных зон» права Содружества (несогласованность норм, пробелы в праве Содружества Независимых Государств), а также изучению рекомендаций Экономического Суда СНГ по устранению указанных недостатков правового регулирования.
С запросами о толковании в Экономический Суд СНГ обращались: Всеобщая конфедерация профсоюзов, Исполнительный комитет СНГ, Совет министров обороны государств-участников СНГ, Координационный совет Международного союза «Содружество общественных организаций ветеранов (пенсионеров) независимых государств», Государственная Дума Российской Федерации, Правительство Республики Таджикистан.
В 46% запросов заявителями ставились вопросы, касающиеся социальных гарантий для военнослужащих государств-участников СНГ, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей (дела № 13/95/С−1/6−96, № С−1/11−96, № 01−1/5−98, № 01−1/4−02, № 01−1/3−03, № 01−1/1−04).
Более чем в 30% дел Экономический Суд СНГ давал разъяснения по вопросам реализации права на льготный проезд инвалидов и участников Великой Отечественной войны и лиц, приравненных к ним (дела № 01−1/2−2000, № 01−1/2−03, № 01−1/4−07, № 01−1/1−08).
Проведенный анализ показал, что гарантии социально-экономических прав различных категорий граждан закреплены в международных договорах и в национальном законодательстве государств Содружества. В конституциях государств-участников СНГ получил закрепление принцип социальной направленности государственной политики, тем не менее, на практике имеют место различные проявления недооценки значения социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, недостаточное их признание, неполное соблюдение, слабая защищенность.
В связи с этим представляется весьма значимой роль судебных актов Экономического Суда СНГ, который в рамках своей компетенции не только разъясняет смысл действующих в рамках Содружества международно-правовых норм, но и обращает внимание государств на необходимость их соблюдения и решения имеющихся проблем реализации социальных и экономических прав граждан (консультативное заключение от 26 июля 2000 года № 01−1/2−2000, консультативное заключение от 11 декабря 2002 года № 01−1/4−02, решение от 24 июня 2003 года № 01−1/2−03, решение от 16 декабря 2003 года № 01−1/3−03, консультативное заключение от 24 сентября 2008 года № 01−1/1−08).
#1. Обзор судебных актов о толковании соглашений государств-участников СНГ по вопросам обеспечения социально-экономических прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей
1.1. Выплата пособий членам семей умерших военнослужащих и военных пенсионеров
В решении от 28 февраля 1996 года № 13/95/С−1/6−96 Экономический Суд СНГ дал разъяснения относительно сферы применения Соглашения от 15 мая 1992 года и осуществил толкование его положений по вопросу: распространяется ли данное Соглашение на выплату пособий членам семей умерших военнослужащих и военных пенсионеров.
Экономический Суд констатировал, что в преамбуле Соглашения от 15 мая 1992 года подтверждено намерение государств-участников Содружества сотрудничать в области социального обеспечения военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей в широком смысле (в обеспечении пенсиями, пособиями, предоставлении льгот, преимуществ и т. п.).
При этом основными объектами регулирования Соглашения от 15 мая 1992 года, непосредственно в нем названными, являются пенсионное обеспечение военнослужащих и членов их семей и обязательное государственное страхование военнослужащих государств-участников СНГ.
Суд отметил, что при определении сферы применения Соглашения от 15 мая 1992 года в части распространения его действия на выплату пособий членам семей умерших военнослужащих и военных пенсионеров существенное значение имеют положения статьи 1 данного Соглашения.
В соответствии со статьей 1 Соглашения от 15 мая 1992 года пенсионное обеспечение и обязательное государственное страхование военнослужащих, а также пенсионное обеспечение семей этих военнослужащих осуществляются на условиях, по нормам и в порядке, которые установлены или будут установлены законодательством государств-участников, на территории которых проживают военнослужащие и их семьи, а до принятия этими государствами законодательных актов по данным вопросам — на условиях, по нормам и в порядке, установленном законодательством бывшего Союза ССР. При этом уровень пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, устанавливаемый законодательством государств-участников в соответствии с Соглашением от 14 февраля 1992 года, не может быть ниже уровня, установленного ранее законодательными и другими нормативными актами бывшего Союза ССР.
Суд пришел к выводу, что принцип сохранения прежнего уровня прав и льгот за военнослужащими, лицами, уволенными с военной службы, а также членами их семей, упомянутый в статье 1 Соглашения от 15 мая 1992 года применительно к пенсиям, имеет более широкое значение, судя по содержанию статей 1 и 2 Соглашения от 14 февраля 1992 года, определяющих данный принцип.
В соответствии с частью первой статьи 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года за военнослужащими, лицами, уволенными с военной службы и проживающими на территории государств-участников Содружества, а также членами их семей сохраняется уровень прав и льгот, установленных ранее законами и другими нормативными актами бывшего Союза ССР.
Согласно статье 2 Соглашения от 14 февраля 1992 года государства Содружества своим законодательством устанавливают и обеспечивают всю полноту политических, социально-экономических и личных прав и свобод военнослужащим, лицам, уволенным с военной службы, и членам их семей, в том числе следующие права: получать пенсию; пользоваться медицинским и другими видами социального обеспечения.
Выражение «и другими видами социального обеспечения» означает, по мнению Суда, что объектом регулирования указанного Соглашения являются также пособия, предусмотренные законодательством государств-участников Содружества как вид социального обеспечения.
Давая разъяснения по данному делу, Экономический Суд СНГ исходил из прямой связи толкуемого Соглашения с Соглашением от 14 февраля 1992 года, что, в свою очередь, предопределило положительный ответ на вопрос о том, распространяется ли Соглашение от 15 мая 1992 года на выплату пособий членам семей умерших военнослужащих и военных пенсионеров.
Кроме того, Суд учел общие принципы назначения и выплаты пособий членам семей умерших военнослужащих и военных пенсионеров, существовавшие в законодательстве Союза ССР и воспринятые законодательством государств-участников Содружества.
В частности, анализ нормативных актов бывшего Союза ССР, а также государств-участников Содружества в рассматриваемой сфере отношений позволил установить, что размер пособий членам семей умерших военных пенсионеров (единовременного пособия по случаю смерти кормильца, пособия на погребение) зависит от размера пенсии лица, уволенного с военной службы.
Следовательно, пособия членам семей умерших военных пенсионеров производны от пенсии лиц, уволенных с военной службы, и не могут существовать отдельно, независимо от нее. Правомерно предположить, что государства-участники Соглашения от 15 мая 1992 года не могли не осознавать этой взаимосвязи, и, договариваясь о пенсионном обеспечении военнослужащих, не намеревались отказаться от единовременного пособия членам семей умерших военных пенсионеров или установить ограничения их прав.
Учитывая изложенное, Экономический Суд СНГ дал следующее толкование.
Сфера применения Соглашения от 15 мая 1992 года охватывает непосредственно обеспечение военнослужащих государств-участников Содружества и членов их семей пенсиями, а также пособиями по обязательному государственному страхованию.
Названное Соглашение, принятое в развитие Соглашения от 14 февраля 1992 года, распространяется также на выплату пособий членам семей умерших пенсионеров из числа военнослужащих (в частности, единовременного пособия по случаю смерти кормильца, пособия на погребение), размеры которых зависят от размера пенсии лица, уволенного с военной службы. Указанные пособия назначаются на условиях, по нормам и в порядке, предусмотренном законодательством государства-участника Соглашения от 15 мая 1992 года, в соответствии с которым выплачивалась пенсия лицу, уволенному с военной службы, ко дню его смерти.
1.2. Выплата страховых сумм по договору обязательного государственного страхования военнослужащих
В решении от 4 сентября 1996 года № С−1/11−96 Экономический
Суд СНГ разъяснил положения Соглашения от 14 февраля 1992 года, Соглашения о гарантиях прав граждан государств-участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 года и Соглашения от 15 мая 1992 года в части обязательного государственного страхования военнослужащих и их семей с целью разрешения спорных вопросов в случае коллизии норм законодательства государств-участников с нормами, содержащимися в межгосударственных соглашениях.
Исходя из положений статьи 1 Соглашения от 15 мая 1992 года, Экономический Суд пришел к выводу, что обязательное государственное страхование военнослужащих производится по правилам, содержащимся в законодательстве государства, на территории которого проживает военнослужащий. Это вытекает из природы отношений, складывающихся в процессе обязательного государственного страхования, поскольку страхованию подлежит сам военнослужащий, а не члены его семьи. Следовательно, независимо от того, на территории какого государства-участника проживает член семьи застрахованного военнослужащего, выплата страховых сумм или единовременного пособия за погибшего военнослужащего производится по правилам, действующим в государстве, где был застрахован военнослужащий. В частности, по указанным правилам определяется, имеет ли данный член семьи право на получение соответствующих выплат, каковы размер этих выплат, сроки, в течение которых они должны быть произведены, порядок обращения за их получением и т. д.
Как показала практика, в отдельных государствах-участниках СНГ решение Экономического Суда от 4 сентября 1996 года № С−1/11−96 понимается неоднозначно. На его основе сделаны противоположные выводы относительно выплат страховых сумм членам семьи погибших военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, застрахованных согласно законодательству России Военно-страховой компанией Российской Федерации, если члены семьи проживают на территории других государств-участников Соглашения от 15 мая 1992 года. В связи с этим Экономический Суд по своей инициативе в определении от 20 марта 1997 года № С−1/11−96 разъяснил, на ком лежит обязанность произвести выплаты страховых сумм членам семьи погибшего военнослужащего: на государстве, в котором военнослужащий проходил службу и был застрахован, или государстве, на территории которого проживают члены семьи погибшего.
Экономический Суд указал, что страховое правоотношение является, во-первых, сложным по составу, во-вторых, — длящимся. Правоотношение возникает в момент заключения договора страхования и прекращается после окончания всех выплат, необходимость которых следует из указанного договора.
Договором страхования предусматривается, в частности, кем, в каких размерах, при наступлении каких условий, в какие сроки производятся выплаты страховых сумм, кому должна выплачиваться страховая сумма в случае смерти застрахованного лица. Все эти правила и условия определяются законодательством того государства, в котором заключается договор страхования, т. е. государства, в котором проживает и служит военнослужащий. Таким образом, расходы по обязательному государственному страхованию военнослужащего несет государство, интересы которого защищал гражданин, находясь на военной службе, и которое взяло на себя обязательства, вытекающие из договора обязательного личного государственного страхования военнослужащего.
Все обязательства перед застрахованным военнослужащим и членами его семьи, вытекающие из договора обязательного государственного страхования военнослужащего, до полного их выполнения и прекращения договора несет страховая компания или иной орган, уполномоченный государством, в вооруженных силах которого служил и где был застрахован военнослужащий, независимо от того, проживают члены семьи на территории данного государства или же на территории других государств-участников Соглашения от 15 мая 1992 года.
1.3. Порядок оплаты расходов на поездку военнослужащих и членов их семей в отпуск из одного государства-участника СНГ в другое государство-участник
В решении от 15 апреля 1999 года № 01−1/5−98 Экономический
Суд СНГ дал толкование статьи 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года в отношении предоставления льгот по оплате расходов военнослужащих на поездку в отпуск из одного государства-участника Содружества Независимых Государств в другое.
Экономический Суд установил, что основным нормативным актом Союза ССР, регламентировавшим условия и порядок предоставления военнослужащим и членам их семей льгот по проезду в отпуск, является Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с военной службы в отставку, и их семей, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1981 года № 193, которым военнослужащим как срочной службы, так и сверхсрочной, прапорщикам, мичманам, лицам офицерского состава предоставлялось право на проезд за счет Министерства обороны при следовании в очередные отпуска (отпуска). Эта льгота военнослужащим предоставлялась один раз в год и предполагала возможность бесплатного проезда в место проведения отпуска и обратно в пределах территории СССР.
В соответствии со статьей 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года государства-участники Содружества фактически пролонгировали действие Положения, согласившись о том, что уровень прав и льгот, установленный законодательством бывшего Союза ССР, не подлежит понижению, а одностороннее ограничение указанных прав и льгот не допускается. В то же время государства-участники условились принять взаимосогласованные законодательные акты, в которых определялся бы статус военнослужащих национальных вооруженных сил.
При рассмотрении вопроса о соотношении Соглашения от 14 февраля 1992 года с законодательством государств-участников Содружества Суд исходил из следующего:
а) Соглашением от 14 февраля 1992 года государства-участники провозгласили принципы, по которым будет строиться национальное законодательство о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей (статья 2 Соглашения);
б) с принятием актов национального законодательства по вопросам правового положения военнослужащих порядок и условия возмещения расходов на проезд в отпуск как один из элементов статуса военнослужащего регулируется законодательством соответствующего государства-участника Содружества;
в) правовой статус военнослужащего, закрепленный актами национального законодательства, возникает в связи с нахождением лица на военной службе в вооруженных силах конкретного государства и предполагает предоставление дополнительных льгот, гарантий и компенсаций в связи со службой гражданина в Вооруженных Силах СССР только при условии заключения и ратификации соответствующих международных договоров, одним из которых, в частности, является Соглашение от 14 февраля 1992 года;
г) понимая термин «уровень прав и льгот», употребляемый в статье 1 Соглашения как непосредственно относящийся к объему и характеру материальных благ, получаемых управомоченным лицом, Суд считает, что в данном случае должен быть применен территориальный критерий и, следовательно, право совершения бесплатных поездок в отпуск предполагает его использование на всей территории соответствующего государства, включая анклавы, если таковые имеются, но не на территории иных государств;
д) государства-участники Содружества путем принятия Соглашения от 14 февраля 1992 года сочли необходимым сохранить за лицами, находившимися на день подписания Соглашения на воинской службе и обладавшими статусом военнослужащего, уровень прав и льгот, которыми они пользовались на основе законодательства бывшего Союза ССР, то есть применительно к предмету толкования — право на бесплатный проезд к месту проведения отпуска и обратно в пределах территории СССР.
Таким образом, Экономический Суд разъяснил, что правило, содержащееся в статье 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года, применительно к порядку и условиям оплаты проезда военнослужащих в отпуск и обратно следует рассматривать как сохранение действия льготы, установленной ранее. В намерения государств-участников Содружества не входило предоставление военнослужащим права, которое по своему уровню, то есть объему и характеру получаемых материальных благ, существенно превосходило бы возможности, предоставленные военнослужащим законодательством Союза ССР.
Как и ранее действовавшее законодательство, Соглашение от 14 февраля 1992 года, исходит из принятия соответствующим государством на себя расходов на проезд военнослужащего в отпуск в пределах этого конкретного государства. Поездки военнослужащего в отпуск за границу, в том числе и в пределах территории бывшего Союза ССР, должны оплачиваться за счет его личных средств, хотя в целях усиления социальной защиты военнослужащих и их дополнительного поощрения национальное законодательство может предусматривать иное.
Учитывая изложенное, Экономический Суд СНГ дал следующее толкование статьи 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года.
Статья 1 названного Соглашения содержит договорное условие, согласно которому для лиц, состоявших на день подписания Соглашения — 14 февраля 1992 года на военной службе, а также членов их семей продолжают действовать нормы законодательства бывшего Союза ССР в части возмещения затрат на проезд к месту проведения отпуска в пределах территории бывшего Союза ССР.
Законодательство бывшего Союза ССР подлежит применению и в тех случаях, когда акт национального законодательства государства-участника Содружества не предусматривает порядка возмещения расходов по проезду указанной категории военнослужащих, а также членов их семей в отпуск по территории бывшего Союза ССР.
Государства-участники Соглашения вправе в национальных законодательных актах устанавливать порядок возмещения расходов военнослужащих и членов их семей по проезду к месту проведения отпуска, аналогичный правилам законодательства бывшего Союза ССР, применяющийся в качестве льготы в отношении военнослужащих, поступивших на военную службу после 14 февраля 1992 года.
Ввиду отсутствия в решении от 15 апреля 1999 года № 01−1/5−98 ответа на вопрос, должны ли возмещаться расходы по проезду в отпуск гражданину, состоявшему на военной службе 14 февраля 1992 года, впоследствии уволенному с военной службы и вновь поступившему на военную службу, Экономический Суд посчитал необходимым дать по собственной инициативе официальное разъяснение указанного решения. В определении от 14 октября 1999 года № 01−1/5−98 о разъяснении решения от 15 апреля 1999 года № 01−1/5−98 Экономический Суд констатировал, что законодательство государств-участников Соглашения от 14 февраля 1992 года связывает приобретение гражданином статуса (прав, обязанностей, ответственности) военнослужащего с началом военной службы и утрату его с окончанием этой службы.
Указывая в решении от 15 апреля 1999 года о праве гражданина, имевшего статус военнослужащего на день подписания Соглашения — 14 февраля 1992 года, на оплату проезда в отпуск по территории государств Содружества, Экономический Суд исходил из того, что это право сохраняется за военнослужащим в течение последующего его непрерывного пребывания на военной службе.
Увольнение с военной службы в запас или отставку означает утрату гражданином статуса военнослужащего, а вместе с этим — и утрату права на дополнительную льготу, вытекающую из Соглашения от 14 февраля 1992 года (оплату проезда в отпуск и обратно по территории государств Содружества).
Зачисление вновь на военную службу влечет приобретение гражданином статуса военнослужащего, содержание которого определено национальным законодательством государства, в котором он зачислен на такую службу. Соответственно оплата проезда его и членов его семьи по территории государств-участников Содружества Независимых Государств к месту проведения отпуска и обратно производится в порядке, предусмотренном национальным законодательством, а льгота, установленная Соглашением от 14 февраля 1992 года, на эту категорию военнослужащих не распространяется.
1.4. Право военнослужащих, состоявших ранее на военной службе в Вооруженных Силах СССР и продолживших службу в вооруженных силах одного из государств-участников СНГ, на обеспечение жилой площадью в государстве, на территорию которого они переехали на постоянное место жительства после увольнения с военной службы
В консультативном заключении от 11 декабря 2002 года № 01−1/4−02 о толковании статьи 3 Соглашения от 14 февраля 1992 года, статьи 1 и части первой статьи 2 Соглашения от 28 марта 1997 года Экономический Суд СНГ разъяснил, имеет ли право военнослужащий, состоявший ранее на военной службе в Вооруженных Силах СССР и продолживший службу в вооруженных силах одного из государств-участников СНГ, на обеспечение жилой площадью в государстве, на территорию которого он переехал на постоянное место жительства после увольнения с военной службы.
Экономический Суд установил, что норма статьи 3 Соглашения от 14 февраля 1992 года, закрепляющая право военнослужащих и членов их семей, не имеющих жилья или нуждающихся в улучшении жилищных условий, на обеспечение их жилыми помещениями в соответствии с нормами и порядком, установленными законодательством страны пребывания, имеет ограниченный характер действия как по кругу субъектов, так и в содержательном плане. В субъектной сфере она применяется только в отношении военнослужащих и членов их семей. В содержательном плане статья не налагает обязательства на государства обеспечить указанную категорию граждан жилыми помещениями, а оставляет данный вопрос на усмотрение национального законодательства. В статье не содержится ни форм, ни гарантий обеспечения жилыми помещениями военнослужащих.
Ограниченный характер указанных положений подчеркивается и в статье 2 Соглашения от 14 февраля 1992 года, в которой в качестве международного обязательства государств-участников Содружества устанавливается обеспечение в соответствии с национальным законодательством всей полноты политических, социально-экономических и личных прав военнослужащих, членов их семей и лиц, уволенных с военной службы. Однако в числе перечисленных социальных прав в области жилищного обеспечения указывается только право на проживание в занимаемых жилых помещениях.
В Соглашении от 14 февраля 1992 года нет специальной статьи относительно жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы. Статья 4 Соглашения в общей форме обязывает государства разработать к 1992 году согласованные законодательные акты о социальной защите указанной категории лиц.
Экономический Суд СНГ пришел к выводу, что отсутствие в законодательствах государств-участников Соглашения от 14 февраля 1992 года норм, регулирующих вопросы обеспечения жилой площадью лиц, уволенных с военной службы, либо уравнивание их прав в этой области с гражданами государств, на территории которых проживают военнослужащие, является невыполнением положений статьи 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года, в соответствии с которой правовой базой данного Соглашения являются законы и другие нормативные акты бывшего Союза ССР, закрепляющие определенный уровень прав и льгот за военнослужащими, лицами, уволенными с военной службы, и членами их семей.
Экономический Суд СНГ отметил, что правовые гарантии реализации права на жилье в отношении военнослужащих закреплены в Соглашении от 28 марта 1997 года.
В соответствии со статьей 1 Соглашения от 28 марта 1997 года оно распространяется на военнослужащих, находящихся на профессиональной военной службе в вооруженных силах и иных воинских формированиях государств Содружества, при условии, что они ранее состояли на военной службе в Вооруженных Силах Союза ССР или в Объединенных Вооруженных Силах СНГ, и граждан из числа указанных военнослужащих при условии, что они:
а) уволены с военной службы после 31 декабря 1991 года (то есть после распада СССР);
б) являются иностранными гражданами по отношению к стране пребывания;
в) имеют право на получение гражданства в государстве, которое они выбрали постоянным местом жительства.
Термин «иностранные граждане» применяется в отношении лиц, ранее состоявших на военной службе в Объединенных Вооруженных Силах СНГ и являющихся иностранными гражданами в отношении государства, которое они избрали местом своего проживания после увольнения с военной службы. Лицами, имеющими право на получение гражданства в государстве нового места постоянного жительства, являются бывшие военнослужащие Вооруженных Сил Союза ССР, утратившие союзное гражданство после распада СССР и ставшие лицами без гражданства.
В соответствии со статьей 3 Соглашения от 28 марта 1997 года граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей при переезде на постоянное место жительства на территорию другого государства-участника Содружества обеспечиваются по избранному месту жительства жилыми помещениями по нормам, установленным для граждан государства, на территорию которого они прибыли. Абзацы второй и третий той же статьи устанавливают, что государство-участник, в вооруженных силах которого указанные граждане проходили военную службу, заблаговременно приобретает для них жилые помещения по избранному ими постоянному месту жительства как при условии сдачи занимаемых этими гражданами помещений по прежнему месту жительства, так и в случае отсутствия таковой, если жилые помещения им не предоставлялись. Порядок и сроки приобретения жилых помещений устанавливаются на основе двусторонних соглашений между правительствами государств.
В развитие вышеизложенных положений статья 4 Соглашения от 28 марта 1997 года предоставляет гражданам, уволенным с военной службы, при переезде на постоянное место жительства с территории одного государства на территорию другого право на обмен занимаемых ими жилых помещений, независимо от ведомственной принадлежности, с гражданами другого государства-участника, а также на продажу приватизированных ими жилых помещений на основе норм и в порядке, установленном законодательством государств-участников, а в случае отсутствия такого законодательства и до его принятия — по нормам и в порядке, установленных законодательством бывшего Союза ССР.
Таким образом, право на обеспечение жилой площадью военнослужащих, ранее состоявших на военной службе в Вооруженных Силах СССР и продолживших службу в вооруженных силах государств-участников СНГ, а затем уволившихся с военной службы и переехавших на территорию одного из государств СНГ на постоянное жительство, гарантируется Соглашением от 28 марта 1997 года, а именно предоставлением таким лицам прав на обмен, продажу жилого помещения, в котором они проживали, включая жилье в ведомственных домах и приватизированное жилое помещение. Однако Соглашение в этой части признали только четыре государства Содружества (Республика Армения, Республика Беларусь, Кыргызская Республика и Республика Таджикистан). Что касается правовых гарантий обеспечения указанных лиц жилым помещением со стороны государства места прохождения его службы, то в этой части Соглашение действует только в отношении двух государств — Кыргызской Республики и Республики Таджикистан, и оно предполагает наличие между ними специальной договоренности.
Определением от 8 апреля 2004 года № 01−1/1−04 Экономический
Суд СНГ отказал в принятии к рассмотрению запроса Совета министров обороны государств-участников СНГ о толковании статьи 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года. Ссылаясь на решение Экономического Суда от 15 апреля 1999 года № 01−1/5−98 о толковании статьи 1 Соглашения от 14 февраля 1992 года, касающееся вопроса возмещения затрат на поездку к месту проведения отпуска в пределах территории бывшего Союза ССР, заявитель просил разъяснить, распространяется ли указанное толкование на весь уровень прав и льгот, установленных ранее законами и другими нормативными актами бывшего Союза ССР, действовавшими на момент подписания Соглашения, в частности и на обеспечение жильем лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей в льготном порядке. Отказ в принятии к рассмотрению данного запроса Суд мотивировал тем, что ранее Экономическим Судом было вынесено решение по аналогичному вопросу.
1.5. Право военнослужащих государств-участников СНГ на льготный провоз личного имущества при пересечении государственной границы при следовании к новому месту службы или постоянному месту жительства на территорию другого государства Содружества
В решении от 16 декабря 2003 года № 01−1/3−03 о толковании абзаца шестого части первой статьи 2 Соглашения от 14 февраля 1992 года Экономический Суд СНГ дал разъяснение по вопросу, освобождаются ли военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей при следовании к новому месту службы или постоянному месту жительства на территорию другого государства Содружества при пересечении ими государственной границы от взимания таможенных платежей, налогов и сборов за личное имущество, в том числе принадлежащее им транспортное средство, ввозимое с территории государства выезда, и если освобождаются, то при каких условиях.
Экономический Суд констатировал: статья 2 Соглашения от 14 февраля 1992 года, определяя, что государства Содружества своим законодательством устанавливают и обеспечивают всю полноту политических, социально-экономических и личных прав и свобод военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, содержит лишь примерный перечень прав и свобод. В их числе как права, которые были ранее закреплены законами и другими нормативными актами бывшего Союза ССР, так и права, установление которых продиктовано необходимостью обеспечения социальной и правовой защиты этой категории лиц в новых условиях — распада Союза ССР и образования суверенных государств. Именно такое право предусмотрено в абзаце шестом части первой статьи 2 Соглашения: «при пересечении государственной границы государства Содружества провозить личное имущество без взимания пошлин, налогов и оплат, за исключением предметов, вывоз (ввоз) которых запрещен законодательством соответствующего государства».
Экономический Суд установил, что в данной норме в общей форме обозначено право военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей на льготный провоз личного имущества при пересечении государственной границы государства Содружества, которое, однако, требует конкретизации в национальном законодательстве. В частности, не определены основания пересечения государственной границы военнослужащим, лицом, уволенным с военной службы, и членами их семей. Данные основания, по мнению Суда, могут быть установлены исходя из целей Соглашения от 14 февраля 1992 года, закрепленных в его преамбуле, а также содержания других предусмотренных в нем правил.
С учетом этого Экономический Суд СНГ пришел к выводу, что пересечение государственной границы государства Содружества, о котором идет речь в абзаце шестом части первой статьи 2 Соглашения от 14 февраля 1992 года, должно быть связано с изменением места службы или места постоянного жительства указанных выше лиц.
Суд отметил, что государства-участники Соглашения от 14 февраля 1992 года взяли на себя обязательство принять в 1992 году взаимосогласованные законодательные акты о социальной защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, в том числе и по вопросу установления и обеспечения права на провоз личного имущества без взимания пошлин, налогов и оплат при пересечении границы государства Содружества.
Экономический Суд рекомендовал государствам-участникам Соглашения от 14 февраля 1992 года, не выполнившим своих обязательств, следуя принципу добросовестного исполнения международного договора, принять взаимосогласованные специальные правовые нормы, регулирующие право военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей на льготный провоз личного имущества.
Таким образом, правило абзаца шестого части первой статьи 2 Соглашения от 14 февраля 1992 года не является нормой прямого действия, подлежащей непосредственному применению. Право на льготный провоз личного имущества при пересечении государственной границы государства Содружества подлежит установлению и необходимой конкретизации в национальном законодательстве государств-участников Соглашения.
Вместе с тем норма прямого действия, предусматривающая право военнослужащих, граждан государств Содружества, уволенных с военной службы, и членов их семей на провоз личного имущества без взимания таможенных пошлин, налогов и сборов при пересечении государственной границы государства Содружества, установлена в статье 3 Протокола от 25 января 2000 года к Соглашению от 14 февраля 1992 года, вступившего в силу в отношении Республики Армения, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан и Украины.
Основанием для предоставления льготы, предусмотренной в статье 3 Протокола от 25 января 2000 года, является пересечение государственной границы при следовании указанных в ней лиц к новому месту военной службы или постоянному месту жительства на территорию государства Содружества после увольнения с военной службы.
Право льготного провоза имущества предоставляется как в государстве, с таможенной территории которого осуществляется вывоз имущества, так и в государстве, на территорию которого производится его ввоз.
При этом под личным имуществом понимаются предметы (товары) личного, домашнего или семейного использования, включая автотранспортные средства, принадлежащие на праве частной собственности лицам, пересекающим государственную границу.
Экономический Суд СНГ разъяснил, что статья 3 Протокола от 25 января 2000 года не устанавливает каких-либо ограничений по количеству, стоимости, стране происхождения вывозимых (ввозимых) предметов (товаров).
#2. Обзор судебных актов о токовании Соглашений государств-участников СНГ по вопросам обеспечения льготного проезда для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним
2.1. Соотношение норм Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года с нормами законодательства государств-участников
В консультативном заключении от 26 июля 2000 года № 01−1/2−2000 Экономический Суд СНГ дал толкование Соглашения от 12 марта 1993 года относительно права государств-участников настоящего Соглашения своими национальными нормативными правовыми актами отменить или уменьшить объем льгот, предусмотренный данным Соглашением.
Необходимость в соответствующем разъяснении возникла в связи с отменой в ряде государств льгот по проезду на транспорте и нерешенностью в государствах-участниках Соглашения от 12 марта 1993 года вопроса об обеспечении инвалидов и участников Великой Отечественной войны в соответствии со статьей 7 Соглашения талонами на льготный проезд железнодорожным, воздушным, водным или международным автомобильным транспортом на 2001 — 2005 годы.
Экономический Суд СНГ установил, что Соглашением от 12 марта 1993 года для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, предусмотрены льготы по проезду на водном, воздушном, железнодорожном и международном автомобильном транспорте и порядок их предоставления. Указанным выше лицам предоставлено также право бесплатного проезда в городском и пригородном пассажирском транспорте независимо от места их проживания. Основанием для приобретения льготного проездного билета является удостоверение и лист талонов на льготный проезд (статья 7 Соглашения).
Анализ национального законодательства показал, что нормы ряда государств не соответствуют положениям Соглашения от 12 марта 1993 года.
Экономический Суд пришел к выводу, что исполнение государствами-участниками Соглашения от 12 марта 1993 года международных обязательств, вытекающих из данного международно-правового акта, должно базироваться на основополагающем принципе международного права «Pacta sunt servanda», который означает:
государства-участники международного договора должны неукоснительно выполнять свои обязательства независимо от внутренних и внешних факторов;
выполнение международных обязательств должно быть добросовестным;
выполнение международных обязательств должно быть неукоснительным;
то, что предусмотрено в договоре, должно быть реализовано на практике: и нормотворческая, и правоприменительная деятельность государства должны соответствовать международным обязательствам этого государства;
не допускается произвольное одностороннее прекращение и изменение международных договоров, кроме строго определенных случаев и лишь при соблюдении установленных процедур.
Государства, не выполняющие свои международные обязательства, принятые по международным договорам, и в частности по Соглашению от 12 марта 1993 года, тем самым нарушают нормы международного права.
Учитывая изложенное, Экономический Суд рекомендовал государствам-участникам Соглашения от 12 марта 1993 года:
выполнять в полном объеме обязательства, принятые по названному Соглашению, независимо от наличия в законодательствах государств-участников национальных нормативных правовых актов, отменяющих или уменьшающих объем льгот, установленных данным Соглашением;
привести законодательство и правоприменительную практику в соответствие с положениями Соглашения от 12 марта 1993 года.
В решении от 24 июня 2003 года № 01−1/2−03 Экономический Суд отметил, что в ряде государств уровень льгот по проезду для участников, инвалидов Великой Отечественной войны и лиц, приравненных к ним, в определенной степени снижен (в частности, льготы по проезду 1 раз в год предоставляются только на внутренних (внутриреспубликанских) линиях либо маршрутах; в ряде государств не предоставлены льготы по проезду один раз в год с 50-процентной скидкой родителям и женам погибших военнослужащих, предусмотренные статьей 3 Соглашения от 12 марта 1993 года; не сохранены сезонные льготы для инвалидов Великой Отечественной войны и лиц, приравненных к ним, и др.).
Однако действующие во всех государствах-участниках Соглашения от 12 марта 1993 года законы о льготах участникам, инвалидам Великой Отечественной войны и лицам, приравненным к ним, содержат положения, предусматривающие приоритет норм международного договора по отношению к правилам, содержащимся в данных законах государства. Экономический Суд СНГ обратил внимание государств, что в случае расхождения норм законов и Соглашения от 12 марта 1993 года непосредственно должны применяться положения названного Соглашения.
Вопрос о непосредственном применении на территории государств-участников СНГ норм Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года был подвергнут детальному анализу в консультативном заключении Экономического Суда от 24 сентября 2008 года № 01−1/1−08.
Необходимость разъяснения по данному вопросу возникла в связи с тем, что в соответствии с Соглашением от 12 марта 1993 года и Соглашением от 15 апреля 1994 года жены военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы в мирное время, приравнены по льготам к инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, однако согласно Закону Республики Беларусь от 14 июня 2007 года «О государственных социальных льготах, правах и гарантиях для отдельных категорий граждан» они не отнесены к гражданам, имеющим право на социальные льготы.
При осуществлении толкования Экономический Суд СНГ учитывал положения законодательства государств-участников соглашений, касающиеся имплементации норм международных договоров.
Суд установил, что под непосредственным применением международных договоров понимается соблюдение, исполнение и использование субъектами внутригосударственного права (государственными органами, должностными лицами, физическими и юридическими лицами) норм права, содержащихся в международных договорах, а также обеспечение данных норм внутригосударственными средствами правовой, в том числе судебной, защиты.
Норма права, содержащаяся в международном договоре, может применяться непосредственно, если:
1) она ориентирована на применение субъектами национального права;
2) норма сформулирована четко и определенно;
3) возможность непосредственного применения нормы не исключается участниками международного договора (исключение выражается, как правило, в виде обязательства сторон реализовывать права субъектов внутригосударственного права только через национальное законодательство).
Анализ подлежащих толкованию норм Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года на предмет их соответствия вышеназванным условиям позволил Экономическому
Суду СНГ констатировать следующее.
1. Нормами статей 3 — 6 Соглашения от 12 марта 1993 года предоставляются права физическим лицам — родителям и женам военнослужащих, погибших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите бывшего Союза ССР или при исполнении иных обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте. Статьи 2, 3 Соглашения от 15 апреля 1994 года помимо других лиц также распространяются на указанную категорию граждан. Это следует из содержания статьи 1 Соглашения от 12 марта 1993 года и пункта 3 приложения 2, подпункта 1.8 пункта 1 приложения 3 к Соглашению, а также статьи 1 Соглашения от 15 апреля 1994 года и подпункта 4.1 пункта 4 приложения 1, пункта 4 приложения 2 к Соглашению.
2. Указанные нормы Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года сформулированы определенно и четко, устанавливают конкретные права для названной категории лиц.
3. Соглашение от 12 марта 1993 года и Соглашение от 15 апреля 1994 года не содержат положений, исключающих возможность непосредственного применения содержащихся в них норм.
Таким образом, на международно-правовом уровне отсутствуют какие-либо препятствия для непосредственного применения рассматриваемых договорных положений в правовых системах государств-участников названных соглашений.
Вместе с тем для непосредственного применения толкуемых норм на территории государств-участников Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года необходимо, чтобы национальная правовая система допускала такую возможность.
Анализ конституций и иных актов законодательства государств-участников вышеупомянутых Соглашений свидетельствует о том, что национальные механизмы внутригосударственной имплементации международных обязательств названных государств не исключают непосредственного применения норм международных договоров. Более того, законодательство некоторых государств (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Украина) такую возможность прямо предусматривает.
Как отметил Экономический Суд, это не означает, что государства обязаны реализовывать свои международные обязательства только указанным образом, то есть путем непосредственного применения договорных норм. Такая обязанность существует лишь в отношении императивных норм международного права и обязательств по обеспечению основных прав и свобод человека, а также минимальных стандартов защиты жертв вооруженных конфликтов. Социальные права, закрепленные в Соглашении от 12 марта 1993 года и Соглашении от 15 апреля 1994 года, к таковым не относятся.
В силу своих суверенных прав государство осуществляет международные обязательства с учетом национального правопорядка и способами, приемлемыми для данного государства.
Экономический Суд СНГ пришел к выводу, что нормы статей 3 — 6 Соглашения от 12 марта 1993 года в отношении лиц, указанных в пункте 3 приложения 2, подпункте 1.8 пункта 1 приложения 3 к Соглашению, и статей 2, 3 Соглашения от 15 апреля 1994 года в отношении лиц, указанных в подпункте 4.1 пункта 4 приложения 1 и пункте 4 приложения 2 к Соглашению, могут применяться непосредственно на территории государств-участников указанных Соглашений с учетом особенностей конкретной национальной правовой системы.
Выбор государствами-участниками Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года непосредственного (отсылка к международному договору) либо опосредованного способа применения норм Соглашений на своей территории (инкорпорация договорных норм во внутригосударственную правовую систему) не освобождает государства от обязанности обеспечить их исполнение.
Проведенный Экономическим Судом СНГ анализ актов законодательства государств-участников Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года, регламентирующих вопросы предоставления льгот и гарантий инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, а также лицам, приравненным к ним, свидетельствует о том, что в отдельных государствах в связи с изменением национального законодательства указанные выше категории лиц либо лишены льгот, предусмотренных названными соглашениями, либо уровень данных льгот снижен (в связи с заменой льгот, предоставляемых в натуральном виде, денежной компенсацией либо повышением размеров денежного довольствия и т. п.).
Учитывая данные обстоятельства, Экономический Суд СНГ обратил внимание государств на то, что добросовестное выполнение международных обязательств является основой взаимоотношений государств-участников Содружества и участник международного договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
2.2. Предоставление сезонных льгот на проезд в междугороднем транспорте инвалидам Великой Отечественной войны и лицам, приравненным к ним
В решении от 24 июня 2003 года № 01−1/2−03 Экономический Суд СНГ дал толкование применения статей 2, 3, 4 и 7 Соглашения от 12 марта 1993 года. Поводом к запросу о толковании послужили разногласия между транспортными организациями Республики Армения, в частности ЗАО «Армянские авиалинии», и некоторыми органами управления Республики Армения по вопросу применения транспортных льгот, установленных названным Соглашением.
Экономический Суд констатировал, что Соглашение от 12 марта 1993 года порождает обязательство для каждого государства-участника Соглашения признавать на территории своего государства право на льготный проезд соответствующими видами транспорта инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, согласно приложениям 1, 2 и 3 к указанному Соглашению независимо от их места жительства. Следовательно, льготный проезд указанным в Соглашении от 12 марта 1993 года лицам должен быть предоставлен как при передвижении внутри государства их места жительства, так и при передвижении из одного государства в другое.
Согласно части первой статьи 2 Соглашения от 12 марта 1993 года инвалидам Великой Отечественной войны I и II групп и лицам, приравненным к ним, предоставляется право бесплатного проезда по железной дороге или на судах транзитных и местных линий речного флота по территориям государств-участников Соглашения один раз в год (туда и обратно) и с 50-процентной скидкой воздушным, водным или междугородным автомобильным транспортом. Героям Советского Союза и лицам, награжденным орденом Славы трех степеней, предоставляется право бесплатного проезда один раз в год (туда и обратно) на указанных видах транспорта.
В соответствии со смыслом части первой статьи 2 Соглашения право бесплатного проезда либо с 50-процентной скидкой на соответствующих видах транспорта может быть использовано указанными лицами один раз (туда и обратно) в течение календарного года, то есть с 1 января по 31 декабря. Конкретное время поездки и вид транспорта определяет лицо, которому льгота предоставлена. При этом оно может воспользоваться правом льготного проезда лишь на одном из перечисленных видов транспорта.
Часть вторая статьи 2 Соглашения гласит: «Инвалидам Великой Отечественной войны III группы и лицам, приравненным к ним, предоставляется 50-процентная скидка со стоимости проезда один раз в год (туда и обратно) по железной дороге, водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом». Порядок использования инвалидами Великой Отечественной войны III группы права на льготный проезд аналогичен указанному выше применительно к инвалидам Великой Отечественной войны I и II групп.
Сезонные льготы на всех указанных видах транспорта для инвалидов Великой Отечественной войны и лиц, приравненных к ним, устанавливаются национальным законодательством государств-участников Соглашения от 12 марта 1993 года. Часть третья статьи 2 указанного Соглашения возлагает на стороны обязательство по сохранению сезонных льгот. Суд пришел к выводу, что данную норму следует рассматривать как специальную норму, предусматривающую дополнительную льготу для инвалидов Великой Отечественной войны всех трех групп и лиц, приравненных к ним, которая не заменяет льготы, установленные частями первой и второй статьи 2 Соглашения от 12 марта 1993 года.
Учитывая изложенное, Экономический Суд СНГ дал следующее разъяснение.
Право инвалидов Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, на льготный (бесплатный или с 50-процентной скидкой) проезд указанными в частях первой и второй статьи 2 Соглашения от 12 марта 1993 года видами транспорта один раз в год может быть использовано по их желанию в любое время в течение календарного года, в том числе в период действия сезонных льгот.
Использование инвалидами Великой Отечественной войны, а также лицами, приравненными к ним, сезонных льгот по оплате проезда на указанных в части третьей статьи 2 Соглашения от 12 марта 1993 года видах транспорта не исключает предоставления им льгот по проезду, предусмотренных частями первой и второй статьи 2 Соглашения.
В период действия сезонных льгот количество поездок инвалидам Великой Отечественной войны, лицам, приравненным к ним, частью третьей статьи 2 Соглашения от 12 марта 1993 года не ограничивается.
Документом, служащим основанием для использования сезонных льгот, является удостоверение инвалида Великой Отечественной войны.
2.3. Лица, приравниваемые к инвалидам и участникам Великой Отечественной войны по льготам на проезд по территории государств-участников СНГ
В решении от 17 марта 2008 года № 01−1/4−07 о толковании абзаца первого пункта 2 Приложения 1 к Соглашению от 12 марта 1993 года Экономический Суд СНГ разъяснил, относятся ли категории граждан, приравненных по льготам на проезд в междугородном транспорте к инвалидам Великой Отечественной войны, военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы в рядах Советской Армии.
Экономический Суд определил, что действие Соглашения от 12 марта 1993 года распространяется не только на инвалидов и участников Великой Отечественной войны, но и на лиц, приравненных к ним по льготам на проезд, к которым в соответствии с абзацем первым пункта 2 Приложения 1 к Соглашению от 12 марта 1993 года относятся «инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите бывшего Союза ССР или при исполнении иных обязанностей военной службы…».
Льготы на проезд, установленные Соглашением от 12 марта 1993 года, закреплены также в заключенном в рамках Содружества Соглашении от 15 апреля 1994 года. Сознавая особую важность социальной защиты указанной выше категории лиц, государства-участники Соглашения от 15 апреля 1994 года обязались устанавливать на своей территории льготы и гарантии в объеме не меньшем, чем предусмотрено данным Соглашением. При этом статья 4 Соглашения от 15 апреля 1994 года в части, касающейся прав инвалидов и участников Великой Отечественной войны на льготный проезд на соответствующих видах транспорта, содержит прямую отсылку к Соглашению от 12 марта 1993 года.
Учитывая это обстоятельство, общность целей и задач Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года, а также распространение их действия на одну и ту же категорию лиц, Экономический Суд СНГ разъяснил, что понятие «при исполнении иных обязанностей военной службы в другие периоды», используемое в подпункте 2.2 пункта 2 Приложения 1 к Соглашению от 15 апреля 1994 года, следует рассматривать как аналогичное понятию «при исполнении иных обязанностей военной службы», предусмотренному абзацем первым пункта 2 Приложения 1 к Соглашению от 12 марта 1993 года.
Анализ норм Соглашения от 12 марта 1993 года и Соглашения от 15 апреля 1994 года, Закона СССР от 12 октября 1967 года «О всеобщей воинской обязанности», воинских уставов и других нормативных правовых актов, регулировавших прохождение военной службы, позволил Экономическому Суду СНГ прийти к выводу, что понятие «иные обязанности военной службы» в соответствии с абзацем первым пункта 2 Приложения 1 к Соглашению от 12 марта 1993 года означает обязанности военнослужащих, предусмотренные законодательством бывшего Союза ССР, не связанные с защитой СССР.
Военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении иных обязанностей военной службы, не связанных с защитой СССР, относятся к категории граждан, приравненных по льготам на проезд в междугородном транспорте к инвалидам Великой Отечественной войны.
Право на льготы подтверждается удостоверением, выданным компетентным органом в установленном порядке.
#3. Решения Экономического Суда СНГ по другим вопросам, связанным с обеспечением социально-экономических прав граждан государств-участников СНГ
3.1. Перевод и выплата денежных средств по возмещению вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей
В решении от 26 января 1996 года № 09/95/С−1/2−96 Экономический Суд СНГ установил, что в соответствии со статьей 6 Соглашения от 9 сентября 1994 года государства-участники приняли на себя обязательство обеспечивать в первоочередном порядке свободный перевод и выплату денежных средств по возмещению вреда работникам, постоянно или временно пребывающим на их территории, через банки и (или) учреждения почтовой связи.
В связи с тем, что имеются факты несвоевременного перевода и выплаты денежных средств по возмещению вреда указанным в статье 6 Соглашения категориям работников по причинам приостановления неторговых платежей в государствах-участниках Соглашения от 9 сентября 1994 года вследствие введения национальных валют, неплатежеспособности предприятий — причинителей вреда и по другим основаниям, Экономический Суд СНГ дал толкование статьи 6 Соглашения в целях ее единообразного применения.
Суд разъяснил, что государства, для которых Соглашение от 9 сентября 1994 года вступило в силу, должны исполнять обязательства, принятые ими по данному Соглашению. Кроме того, первоочередность перевода и выплаты денежных средств по возмещению вреда диктуется социальной политикой каждого из государств-участников Соглашения, провозгласивших в своих конституциях заботу о человеке как высшую ценность общества.
Экономический Суд отметил, что, сознавая важность социальной защиты лиц, получивших трудовое увечье, профессиональное заболевание либо иное повреждение здоровья, связанное с исполнением ими трудовых обязанностей, правительства государств-участников Соглашения от 9 сентября 1994 года подписали также 9 сентября 1994 года Соглашение
о порядке перевода денежных средств гражданам по социально значимым неторговым платежам, в котором предусмотрели создание особого механизма, обеспечивающего первоочередность и своевременность платежей по возмещению вреда.
Экономический Суд СНГ разъяснил, что необходимым условием беспрепятственного движения платежей по возмещению вреда является выполнение требования статьи 3 Соглашения о порядке перевода денежных средств гражданам по социально значимым неторговым платежам от 9 сентября 1994 года, предусматривающей заключение министерствами связи соответствующего многостороннего соглашения.
По мнению Суда, надлежащее исполнение обязательств по переводу и выплате денежных средств по возмещению вреда возможно также при условии, что будет обеспечена их регулярность.
Принимая во внимание, что возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, заключается, прежде всего, в выплате денежных сумм утраченного заработка, а заработная плата на территории государств-участников Соглашения от 9 сентября 1994 года должна выплачиваться с периодичностью не реже одного раза в месяц, Экономический Суд СНГ пришел к выводу, что утраченный в результате увечья заработок (часть его) следует выплачивать с той же регулярностью.
Таким образом, действия сторон Соглашения от 9 сентября 1994 года в лице их полномочных органов по приостановке и прекращению исполнения обязательств по данному Соглашению вследствие банкротства, ликвидации либо реорганизации предприятия — причинителя вреда, введения национальных валют и т. п. являются неправомерными и противоречат международно-правовым принципам.
На основании изложенного Экономический Суд СНГ разъяснил, что под приоритетным порядком перевода и выплаты денежных средств по возмещению вреда следует понимать первоочередное, преимущественное по сравнению с другими неторговыми платежами, исполнение правительствами государств-участников Соглашения от 9 сентября 1994 года и субъектами исполнения (в лице предприятий — причинителей вреда, учреждений банка и (или) почтовой связи, других организаций, независимо от форм собственности) обязательств по возмещению вреда работникам, ввиду их особой социальной значимости.
При этом участники Соглашения создают необходимые условия функционирования свободного, беспрепятственного и простого по механизму перевода и выплаты денежных средств ежемесячными платежами, без ограничения их в сумме, не допуская их приостановки ни по каким причинам.
3.2. Право бывших сотрудников Исполнительного Секретариата СНГ на медицинское и санаторно-курортное обслуживание
Необходимость толкования Решения Совета глав государств СНГ о совершенствовании и реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 года возникла в связи с тем, что бывшие сотрудники Исполнительного Секретариата СНГ — граждане Республики Беларусь — в мае 2002 года были сняты с медицинского и санаторно-курортного обслуживания в государственном учреждении «Республиканская больница» Управления делами Президента Республики Беларусь.
В решении от 22 ноября 2005 года № 01−1/1−05 Экономический Суд СНГ дал толкование пункта 9 Решения Совета глав государств СНГ о совершенствовании и реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 года в части сохранения за бывшими сотрудниками Исполнительного Секретариата СНГ, высвобожденными от работы в соответствии с указанным Решением, медицинского и санаторно-курортного обслуживания, которое они имели на день прекращения работы в Исполнительном Секретариате СНГ.
Экономический Суд отметил, что Решение Совета глав государств СНГ от 2 апреля 1999 года представляет собой акт органа международной организации и содержит два вида норм: 1) нормы, касающиеся вопросов организации внутренней деятельности Содружества Независимых Государств, являющиеся обязательными как для самой организации, так и для ее членов; 2) нормы, предусматривающие права и обязанности государств-участников вне рамок самой международной организации, имеющие лишь рекомендательное значение. При этом положения пункта 9 Решения в части сохранения медицинского и санаторно-курортного обслуживания за бывшими сотрудниками Исполнительного Секретариата СНГ относятся к нормам второй группы.
Пункт 9 Решения Совета глав государств СНГ от 2 апреля 1999 года устанавливает, что «высвобождение сотрудников Исполнительного Секретариата СНГ, Межгосударственного экономического комитета Экономического союза и рабочих аппаратов межгосударственных и межправительственных органов производится в порядке и на условиях, установленных при высвобождении соответствующих категорий государственных служащих государств, гражданами которых они являются, с предоставлением им предусмотренных законодательством социальных гарантий и компенсаций, в том числе связанных с выплатой выходного пособия и среднего денежного содержания, а также сохранением медицинского и санаторно-курортного обслуживания, которое они имели на день прекращения работы в органах СНГ».
Часть третья статьи 1 Устава СНГ прямо предусматривает, что «Содружество… не обладает наднациональными полномочиями». Отсюда следует, что реализация положения пункта 9 Решения как рекомендательной нормы возможна лишь в случае принятия государством соответствующего нормативного акта.
Экономический Суд разъяснил, что положение пункта 9 в части сохранения медицинского и санаторно-курортного обслуживания носит рекомендательный характер, является нормой-поручением органам тех государств-участников, законодательство которых не содержит соответствующих норм, сохранить (до принятия международного или национального акта регулирующего указанные вопросы) за высвобождаемыми сотрудниками органов СНГ медицинское и санаторно-курортное обслуживание, которое они имели на день прекращения работы в органах СНГ.
Государства-участники Содружества, подписавшие Решение о совершенствовании и реформировании органов СНГ от 2 апреля 1999 года, вправе были самостоятельно определять, в какой форме или посредством каких процедур и механизмов реализовать положения пункта 9.
Учитывая изложенное, Экономический Суд СНГ пришел к следующим выводам.
Норма, содержащаяся в пункте 9 Решения Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 года, в части сохранения за бывшими сотрудниками Исполнительного Секретариата СНГ, высвобожденными от работы в соответствии с указанным Решением, медицинского и санаторно-курортного обслуживания, которое они имели на день прекращения работы в Исполнительном Секретариате СНГ, не обладает прямым действием на территории государств-участников СНГ, если иное не предусмотрено национальным законодательством.
Указанная норма создает реальные права и обязанности для субъектов, которым она адресована, при условии закрепления данного правила в национальном законодательстве.
3.3. Значение понятий «беженец», «вынужденный переселенец» и «мигрант» применительно к Соглашению от 24 сентября 1993 года
В решении от 11 сентября 1996 года № С−1/14−96 Экономический Суд разъяснил значение понятий «беженец», «вынужденный переселенец» и «мигрант» применительно к Соглашению от 24 сентября 1993 года.
Необходимость толкования возникла в связи с неоднозначным пониманием в официальных органах Содружества и средствах массовой информации понятий «беженец», «вынужденный переселенец» и «мигрант», что создает недоразумения и искусственные трудности во взаимоотношениях между государствами-участниками Содружества Независимых Государств.
Вместе с тем государствами-участниками Соглашения от 24 сентября 1993 года на момент вынесения Экономическим Судом решения являлись лишь пять государств, сдавших ратификационные грамоты: Республика Узбекистан (с 15 июля 1994 года), Республика Армения (с 1 сентября 1994 года), Республика Таджикистан (с 21 ноября 1994 года), Российская Федерация (с 1 сентября 1995 года), Кыргызская Республика (с 19 января 1996 года).
Экономический Суд установил, что понятие «мигрант» не используется в Соглашении от 24 сентября 1993 года, а также не определяется в качестве самостоятельного термина в других источниках применимого в Экономическом Суде СНГ права.
Международным договором, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года. Однако это Соглашение определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие «мигрант», — категорию трудящихся-мигрантов, то есть лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.
Суд пришел к выводу, что в соответствии с общим значением понятия «мигрант» оно означает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ.
В решении от 11 сентября 1996 года № С−1/14−96 отмечается, что в статьях 1 и 2 Соглашения от 24 сентября 1993 года содержится определение понятий «беженец» и «вынужденный переселенец».
На основании буквального толкования норм указанного Соглашения Экономический Суд пришел к следующим выводам.
Для целей Соглашения от 24 сентября 1993 года лицо может быть признано беженцем, если оно удовлетворяет следующим критериям:
1) лицо не является гражданином государства, предоставившего убежище (государства въезда);
2) лицо вынуждено покинуть место своего постоянного жительства, находящееся на территории другого государства (государства выезда);
3) причиной, по которой лицо вынуждено покинуть государство, является совершенное насилие или преследование в иных формах, либо реальная опасность подвергнуться преследованию не только в отношении самого лица, но и членов его семьи по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе;
4) существует связь между совершением насилия или преследования, либо реальной опасностью подвергнуться преследованию с вооруженными и межнациональными конфликтами.
Беженцем не может признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление.
Для целей Соглашения от 24 сентября 1993 года лицо может быть признано вынужденным переселенцем, если оно удовлетворяет следующим критериям:
1) лицо является гражданином государства, предоставившего убежище (государства въезда);
2) лицо вынуждено покинуть место своего постоянного жительства, находящееся на территории другого государства (государства выезда);
3) причиной, по которой лицо вынуждено покинуть государство, является совершенное насилие или преследование в иных формах, либо реальная опасность подвергнуться преследованию не только в отношении самого лица, но и против членов его семьи по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе;
4) существует связь между совершением насилия или преследования, либо реальной опасностью подвергнуться преследованию с вооруженными и межнациональными конфликтами.
Для признания лица в качестве беженца или вынужденного переселенца в соответствии с Соглашением от 24 сентября 1993 года необходимо и достаточно установить, что оно удовлетворяет всем критериям, содержащимся в определении. При этом как государство въезда, так и государство выезда должны быть участниками Соглашения от 24 сентября 1993 года.
Признание лиц в качестве беженцев и вынужденных переселенцев осуществляется компетентными национальными органами государств-участников Содружества Независимых Государств в соответствии с правовыми нормами, применяемыми в этих государствах.
* Дела о толковании заключенных в рамках СНГ международных договоров о пенсионном обеспечении различных категорий граждан ввиду их особой значимости являются предметом отдельного обобщения.
Разработка сайта Astronim*